供熱計量的本意是誰用熱誰付費、多用熱多付費，目的是提高能源利用效率，也使居民在付出同樣熱費的條件下得到更舒適的室溫服務(wù)。我國供熱計量改革從2000年啟動，迄今已經(jīng)17個年頭。總結(jié)供熱計量改革的經(jīng)驗教訓(xùn)，完善政策措施，是深化供熱體制改革的應(yīng)有之義，畢竟供熱關(guān)系到節(jié)能、居民冷暖和社會穩(wěn)定，也關(guān)乎供熱事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
供熱計量改革受到熱屬性和發(fā)展階段的制約
我國供熱計量收費改革，取得初步成效。政策法規(guī)不斷完善。《節(jié)約能源法》第三十八條規(guī)定，國家采取措施，對實行集中供熱的建筑分步驟實行供熱分戶計量、按照用熱量收費的制度。新建建筑或者對既有建筑進(jìn)行節(jié)能改造，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定安裝用熱計量裝置、室內(nèi)溫度調(diào)控裝置和供熱系統(tǒng)調(diào)控裝置。2000年建設(shè)部發(fā)布的76號部長令《民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》第五條規(guī)定：“新建居住建筑的集中供熱分配系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)使用雙管系統(tǒng)，推行溫度調(diào)節(jié)和戶用熱量計費裝置，實行供熱計量收費。”地方政策相繼出臺。實施供熱計量價格和收費辦法的地級以上城市117個，占北方采暖城市的95%。節(jié)能節(jié)費效果顯現(xiàn)。據(jù)住建部的有關(guān)數(shù)據(jù)，天津、承德、赤峰等城市實施計量收費后，供熱系統(tǒng)節(jié)能30%以上；用戶平均節(jié)約熱費在20%以上。供熱計量收費面積穩(wěn)步增加，2003年后的住宅建筑基本實現(xiàn)“一戶一表”。
但是，供熱計量改革進(jìn)展并不理想，大多住戶并沒有按計量裝置數(shù)據(jù)繳費，供熱計量改革受到的阻力主要來自熱屬性和建筑物方面。
一是沒有按熱計量裝置收費的住戶占比高。由于熱可在一般墻體（隔熱除外）材料中傳導(dǎo)直至與外部環(huán)境溫度一致，因而難以準(zhǔn)確計量也不能保證計量準(zhǔn)確，不像水、電、氣那樣用多少付多少費。即使對熱計量數(shù)據(jù)進(jìn)行校正，也并未完全按計量裝置顯示的數(shù)據(jù)收費。住建部2013年的專項檢查數(shù)據(jù)顯示，安裝熱計量裝置但沒按計量收費面積5.1億平方米，約占全部安裝熱計量裝置面積15億平方米的34%。
二是建筑物的結(jié)構(gòu)差異，使得同樣建筑面積、同樣室溫需要的供熱量不同。在同一建筑里，不同部位的房間維持相同室溫所需要的熱量會有較大差異。一般地，北向比南向、中間樓層比頂層和底層、外墻多比外墻少的房間，達(dá)到同樣室溫需要的熱量要多；相鄰房間的相互影響也較大。即同樣面積、用相同熱量，室溫也不一定相同。即使是新建建筑，由于建筑結(jié)構(gòu)的原因增加了計量收費公平性的難度。
三是建設(shè)年代不同的住宅保暖性能不同。我國供熱計量收費的重點是新建建筑，因為不同年代建筑，達(dá)到同樣室溫要求的供熱量不同。如1980—1990年的建筑多耗熱量。換言之，不考慮熱源價格差異，不同年代同樣面積的住宅，達(dá)到相同室溫，居民需付的采暖費不同。即建筑年代不同，是從“計量”到“收費”的最大難題。
總之，由于熱的傳導(dǎo)性、建筑物結(jié)構(gòu)和建筑年代等因素制約，供熱計量改革進(jìn)展緩慢。
分戶計量收費制度實施效果不盡如人意
一是計量裝置等硬件設(shè)施難以滿足分戶熱計量要求。由于安裝人員的失誤、開發(fā)商沒有進(jìn)行后期的統(tǒng)一排查，部分安裝的熱計量裝置無法正常使用；不裝表、裝假表、裝好的表“睡大覺”等現(xiàn)象普遍存在；裝置在使用中老化、出現(xiàn)問題沒有及時得到維修造成數(shù)據(jù)記錄偏差等，影響熱計量裝置質(zhì)量。為滿足建設(shè)項目不安裝熱計量裝置不予竣工驗收的規(guī)定，一些地方存在假裝設(shè)備應(yīng)付驗收問題，且成為部分項目驗收的“潛規(guī)則”。
二是盡管各級主管部門不斷修訂完善政策，但尚未收到“按用熱量收費”的目標(biāo)。一些地方政府或主管部門先后出臺“熱費上限”后又取消、多退少不補(bǔ)后又補(bǔ)、“停止供熱不收費”以及“按樓計量，按面積分?jǐn)偂钡摹皟刹恐啤睙醿r、計量數(shù)據(jù)校正等完善分戶計量收費政策，但因受到熱的屬性和居民自主調(diào)溫、蹭熱等因素的影響，截止到2013年底，北方采暖地區(qū)15個省（區(qū)、市）供熱計量收費9.91億平方米，僅占供熱面積的17.3%，改革進(jìn)展并不理想。
三是居民對熱計量收費制度實施效果并不叫好。改革前的集體供暖，是24小時不間斷供熱，同一住宅樓由于熱的擴(kuò)散和上下樓的影響，供暖效果較好，且是福利性的收費。供熱計量收費改革后，部分用戶為節(jié)約費用，在房屋內(nèi)無人或溫度適宜后會關(guān)閉供熱裝置，無法形成供暖的疊加效果。部分開發(fā)商和物業(yè)私自調(diào)整供熱計量收費價格，“違法”牟利。部分用戶對計量收費采取不合作態(tài)度，物業(yè)也是消極應(yīng)付，供熱計量收費改革推進(jìn)難度較大。
其結(jié)果是，大量熱計量裝置“閑置”，投資得不到回報。2013年12月25日，人民日報發(fā)表“供暖計量收費遭遇尷尬：30億元智能裝置無奈沉睡”一文，引用住建部原副部長仇保興的話：“全國至少有4億平方米安裝了計量裝置的建筑，仍然按面積收費。價值30億元的裝置閑置，幾百萬噸標(biāo)煤節(jié)能、減排潛力發(fā)揮不出來。”有媒體報道，雖然住戶建筑安裝的熱計量裝置數(shù)量逐年增高，基本達(dá)到“一戶一表”，但按計量收費的裝置不到一半：“兩部制”收費也不是真正意義上的計量收費。也有媒體呼吁解決供熱收費“爛尾工程”。
促進(jìn)供熱計量改革的對策建議
供熱計量改革，不僅增加了建筑熱計量裝置投入，改革效果也沒有使居民有更多的獲得感；如不能加強(qiáng)頂層設(shè)計，從根本上解決問題，供熱計量改革難以收到預(yù)期效果。為此建議如下。
準(zhǔn)確評價供熱計量改革的節(jié)能作用。2013年供熱計量改革與建筑節(jié)能論壇上，住建部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，與資金、技術(shù)、百姓認(rèn)可支持等相比，我國熱改面臨的最關(guān)鍵和最亟須破題的是供熱計量收費難。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，企業(yè)認(rèn)為供熱系統(tǒng)中存在的跑、冒、滴、漏等設(shè)備老化現(xiàn)象嚴(yán)重，加強(qiáng)供熱系統(tǒng)改造產(chǎn)生的節(jié)能量，將遠(yuǎn)比安裝熱計量表所產(chǎn)生的節(jié)能量大；雖然熱計量可以倒逼居民節(jié)約能源，但計量本身并不產(chǎn)生節(jié)能效果。
因地制宜調(diào)整分戶計量收費政策。國外許多人家是獨棟小樓，分戶與分幢熱計量等同；而我國居民住所主要是公寓式建筑，分戶計量完全不同于分樓計量。因此，從我國建筑結(jié)構(gòu)和熱特性出發(fā)，對《節(jié)約能源法》中“分戶計量和收費制度”進(jìn)行第三方評估，并提請全國人大常委會對《節(jié)約能源法》中的相關(guān)制度進(jìn)行修改，而不應(yīng)強(qiáng)制推進(jìn)“只有賣熱表的企業(yè)得到好處”的熱計量收費制度，以調(diào)動相關(guān)各方積極性，真正起到供熱節(jié)能、改善民生的作用。
完善政策措施。一是通過稅收優(yōu)惠、財政補(bǔ)助和貸款貼息等方式，激勵供熱企業(yè)參與供熱系統(tǒng)改造和計量收費的積極性。二是按合同能源管理辦法，將北方城市節(jié)能基金使用與節(jié)能改造、供熱改造績效掛鉤。在用好中央獎勵基金的同時，也應(yīng)鼓勵地方政府增加財政配套資金或通過與其他項目結(jié)合的方式加大投入，避免當(dāng)前存在的老舊建筑改造不顧保暖性能的情形。三是加強(qiáng)誠信建設(shè)，區(qū)別對待當(dāng)前存在的熱費征收率低的問題，對低保、特困戶等困難群體進(jìn)行減免或補(bǔ)助；對拒不繳費的用戶納入社會信用記錄，與社會保障、申請貸款等系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，并加大處罰力度，以提高熱費征收率，保證供熱企業(yè)的正常運營。
發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。思路和方向正確的供熱計量改革，也應(yīng)以正確的方法和技術(shù)路線加以推進(jìn)。應(yīng)制定國家供熱法規(guī)和中長期規(guī)劃，引導(dǎo)地方行為并加以監(jiān)督；公開表彰先進(jìn)典型，批評不符合規(guī)定和拖延供熱計量改革的城市和供熱商；對供熱計量改革達(dá)不到規(guī)定要求的城市，可采取禁止申請中央財政補(bǔ)貼資金、參評國家城市榮譽稱號等措施加以約束。建立部門間協(xié)調(diào)機(jī)制，形成合力，加快改革步伐。地方也應(yīng)制定供熱改革計劃并切實執(zhí)行。
增強(qiáng)居民節(jié)能意識。針對部分居民用戶因供熱計量繁瑣或供熱效果不好而拒絕配合的情形，各地區(qū)及相關(guān)部門要做好宣傳工作，增強(qiáng)公眾對國家政策和節(jié)能重要性的了解，積極參與供熱計量收費改革，并在日常生活中自覺選用節(jié)能電器、盡最大可能節(jié)約能源。
實行熱計量收費制度，可以降低我國建筑總能耗，促進(jìn)供熱單位精細(xì)化管理，節(jié)約居民供熱費用，如果用正確的方法推進(jìn)這一正確的事情，可以實現(xiàn)以盡可能少的能源消耗獲得更舒適的室溫服務(wù)。